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发挥国有林业改革示范作用 全力构建京津冀水源涵养功能区

设置字体大小:【 】 【打印】 【页面调色板  发布时间:2014-12-02


 

    承德市丰宁县、隆化县21个国有林场作为全国国有林场改革首批试点单位,积极围绕京津冀协同发展主题,深入贯彻落实习近平总书记关于"张承地区要定位于京津冀水源涵养功能区"的重要指示,加快推进承德国有林场改革工作,发挥其在全省改革中的典型示范作用。促进国有林业更好发展,是当前承德深化林业改革的重要任务,对承德加快构建京津冀水源涵养功能区,打造首都生态安全屏障具有重大意义。

    一、承德市国有林场改革具有典型性和代表性

    经过多年发展,承德市国有林场有林地面积已达到694万亩,占全省国有林场有林地面积的75%;林木蓄积量2175万立方米,占全省国有森林资源的64%;全市70个国有林场的森林覆盖率为72%,承德市森林覆盖率为55.8%,高出全市16.2个百分点。国有林场改革发展对承德加快构建京津冀水源涵养功能区,打造首都生态安全屏障具有重大意义。省委、省政府对国有林业改革发展高度重视,专门成立了河北省国有林场改革协调小组,统筹领导相关工作。2013年12月,河北省国有林场改革协调小组会议在承德市召开,对承德丰宁、隆化两县国有林场改革试点工作进行安排部署,启动试点改革工作。作为全国首批改革试点,承德国有林场在全国国有林业改革中具有典型性和代表性:

    (一)生态区位重要。承德处于京津与内蒙古浑善达克和科尔沁两大沙地之间,是风沙南侵京津的必经之路,也是京津重要水源涵养地。国有林场是林业生态建设的核心部分,生态文化体系建设的重要阵地和科技兴林的重要阵地。多年来,各国有林场坚持"为京津阻沙源保水源,为农民增资源拓财源"的生态建设目标,不断加快国土绿化步伐,为京津冀协同发展做出了重要贡献。

    (二)林场改革典型。一从历史沿革上看,承德市国有林场始建于上世纪五十年代,计划经济时期有六大国有林场管理局(丰宁县平顶山国有林场管理局、隆化县茅荆坝国有林场管理局、平泉县大庙国有林场管理局、承德县南甲山国有林场管理局、兴隆县雾灵山国有林场管理局、围场县孟滦林管局),当时全部由省林业厅国有林场管理处管辖,为正处级事业单位,实行收支两条线管理;1985年以后,除孟滦林管局外的其余五个国有林场管理局全部下放到各县管理,实行自收自支的事业单位企业化管理至今,历次改革到目前除丰宁、隆化两县保留正科级国有林场管理机构外,其它各县均交县林业局代管,原为正科级单位的国有林场部分保留科级外,其余降为股级单位,实行收支两条线管理。随着国家对生态建设的重视,国有林场于2002年实行天然林停伐作业,同时将市县属52个国有林场的427万亩有林地划285万亩为国家重点公益林,以发挥生态作用为主,导致林场收入锐减,债务负担沉重,职工生活困难,但与此同时国有林场依然保留着完好的林相、优美景观、富集的生物多样性。承德地区现有的17处森林公园中,7个国家级森林公园、10个省级森林公园都是在国有林场的基础之上建立起来的。大部分自然保护区的核心区也都在国有林场;二从规模上看,既有大型国有林场,又有中小型林场,承德52个国有林场中总经营面积在20万亩以上的有3个,中小型林场49处。林场规模齐全,改革涉及面广,可以起到很好的典型示范作用;三是从类型看,既有市管林场、又有县、区属林场,市属林场8个,总经营面积215万亩,县、区属林场44个,总经营面积407万亩,可以为改革后市、县共管的管理模式提供参考;四是从经营上看,自2000年实行天然林禁伐和森林分类经营后,国有林场木材收入锐减,经营举步维艰,没有财政保障,生存状况恶化,加之长期的体制不顺,机制不活进一步限制了国有林场的发展,只有改革才是国有林场的唯一出路。

    二、承德市国有林场改革正取得积极进展

    试点改革启动以来,承德市政府按照国家发改委、国家林业局关于河北省国有林场改革试点实施批复精神,认真研究部署落实省政府改革试点工作要求,目前丰宁、隆化两县试点林场正按批复方案抓紧落实改革精神,有序推进各项改革举措一是在试点林场实行市、县共管管理体制,在两县分别设立国有林场管理处(原丰宁县国营林场总场更名为丰宁县国有林场管理处,原隆化县林管局更名为隆化县国有林场管理处),级别为副处级事业单位,所属各林场为科级事业单位。二是将试点林场全部界定为公益型林场,根据试点场生态位置重要、公益林比重大的情况,将事业单位类别划分为公益一类。三是计划在试点林场每万亩设置管理和技术人员1名(经费按每人每年4万元列入财政预算),每万亩设置森林管护人员4名(为差额事业编制,定额补贴每人每年1-2万元列入财政预算)。丰宁县国有林场管理处拟设置管理和技术人员129名,森林管护人员516名;隆化县国有林场管理处设置管理和技术人员116名,森林管护人员405名;县财政拟列支资金2417万元(其中丰宁1548万元,隆化869万元),其余不足资金由试点单位按市场化方式经营商品林,发展林下经济等途径解决,试点林场富余人员通过自然减员方式逐步解决。

    三、当前承德国有林场改革发展存在的主要问题

    总体看,承德市国有林场长期存在的管理体制不顺、经营机制不活、基础设施薄弱、森林质量下降、职工生活困难等问题,已经严重影响到国有林场可持续发展和其生态功能的有效发挥,在全省乃至全国国有林场改革中具有典型性和普遍性,迫切需要在改革中大胆创新、稳步推进,积极加以解决。

    一是国有林场森林资源质量不高、功能不强、分布不均。现有林分质量差,生态效能低,全市生态林中,幼龄林占70.5%、中幼林占11.2%,近熟龄林、成熟龄林占18.3%。幼龄林主要为人工林,大部分林种单一,平均亩蓄积仅2.05立方米,抚育和改造任务重。

    二是国有林业资源生态补偿机制尚未建立。在国家实施森林分类经营和天保工程后,承德规划界定国家、省级重点公益林454.55万亩,占全市国有林地面积的62%。随着公益林比重加大、可采资源减少,全市国有林场由以采伐木材为主向保护生态为主转变,国有林场收入大大减少,但森林管护、经营成本与日俱增,加之国家公益林补助标准低,国有林场"自收自支"的特点没有改变,没有相应形成"谁受益谁补偿"的生态补偿机制,造成目前国有林场包袱重、工资低和需要资源管护面积大、生态管护任务重的矛盾突出。

    三是国有林场管理体制不顺、经营机制不活。长期实行的"事业单位企业化管理"体制,使其既没有得到必要的财政支持,又没有得到企业应有的经营自主权,不能适应新形势下国有林业迅速发展的需要,已经成为国有林场长足发展的严重制约。

    四是国有林场基础保障不到位,投入不足。林场水、电、路、讯、房很难得到地方财政的合理支持和保障,基础设施建设滞后,产业发展水平低,经过机构认证的国有林业产业少、规模小;林场生态建设资金投入不足,制约其增加森林生态产品供给,同时缺乏相应的森林资源评价体系,国有林场无法盘活自身的资源资产。

    五是国有林场人才队伍严重断档,年龄结构不合理。以改革试点隆化县国有林场为例:共有在职职工571人,其中30岁以下的仅有42人,仅占7.4%;50岁以上的199人,占35%。国有林场专业科技人才缺乏,管理滞后和科技推广难的问题十分突出。

    六是国有林场还多数存在林场职工生活困难、债务负担沉重的问题。以改革试点丰宁县的国有林场为例:目前累计拖欠总额4579.4万元,其中职工工资3989万元、各种保险1009万元、债务1531万元。 

    四、主要改革建议

    一要改体制。一是认真落实市、县共管的管理体制,科学确定国有林场管理层级和管理主体,按照"谁主管、谁负责"的原则,进一步明确地方政府对国有林场的管理责任。二是强化国有林场的公益属性,将林场界定为公益一类事业单位,落实事业单位管理体制。按照精简、效能的原则,推进国有林场有效整合,从严从紧核定事业编制,将人员经费和机构经费纳入同级财政预算。三是积极建立国家所有、省级管理、林场保护与经营的国有林场森林资源管理体制,为切实保护、扩大国有林场森林资源提供有效保障。

    二要活机制。一是创新经营机制按照分类经营、生态优先的原则,采取多种经营形式,进一步激活经营机制,有序开发和利用国有森林资源。公益林采取国家投入支持,省、市、县(区)投入相结合的方式,增强国有林场发展潜力,提高林分质量;商品林可通过合资、合作等形式开发森林资源,盘活森林资源资产,积极发展森林生态旅游、苗木花卉、野生动物驯养繁殖利用、中草药种植等林下经济,增强国有林场自我发展能力。二是引入市场机制。在国有林场森林管护、抚育以及其他生产性活动中积极引入市场机制,面向社会招标确定管护主体,实现市场购买服务的新型生态林管护模式;把发展林下经济等特色生态产业作为解决职工就业、促进林场发展、加强生态林保护的重要措施来抓,着力提高国有林场森林资源综合利用效益。三是推进国家公园体制国家公园体制是保护自然生态系统的重要举措,是增强生态产品生产能力的重要制度和载体。改革过程中,国有林场可根据自身实际研究国家公园体制机制问题,以及适合国家公园的自然生态系统类型和区域,全力推进国家公园建设。

    三要强保障。一是加大政府投入。将生态公益型林场经费纳入财政预算,切实落实地方配套资金,为生态林保护提供资金保障,资金不足部分由国家公益林补偿资金和经营商品林、发展林下经济等渠道解决。将国有林场水、电、路、管护用房等基础设施建设资金纳入地方预算,给予项目资金倾斜。二是拓宽投融资渠道实行资源有偿使用和生态补偿制度利用价格、税收、财政等经济手段,加强对自然生态系统的保护与修复,改变自然资源及其产品廉价甚至无偿使用的做法,解决生态建设资金缺乏和生态补偿标准低的问题,充分调动社会各方面生态保护和建设的积极性。资源有偿使用和生态补偿制度两项制度的实行,将给国有林场的发展带来重要机遇。同时要引入混合所有制,盘活国有林场现有资源资产。

    四要建队伍。一是建设管理人才队伍采取现有优秀人才聘任和外部优秀人才引进的方式建设林场管理团队,对基础管理队伍坚持以内部培养为主,加快建设高素质的林场管理人才队伍。二是建设科技人才队伍。发展现代林业,建设生态文明,根本出路在科技,国有林场要结合自身实际,加大与省内外林业院校及科研院所的合作,培养特色产业、新产品开发、经营管理和市场营销等方面专业科技人才。三是进一步完善人才政策。建立健全国有林场培养人才、留住人才和引进人才的机制,在人才培训、工资待遇、福利待遇等方面加大投入力度,为科技兴林提供智力支持和人才保障。

     五要重管护。一是加大对合理林权的保护力度国有林场林地与集体或个人林地相连,由于过去解决林权时技术含量低,没有坐标定位或地形图相配套,在确权中引起部分林权纠纷。但国家出台惠农政策后,农民看到了拥有林权的甜头。一些人受利益驱使在没有任何法律依据的情况下提出林权争议,甚至上访给林场和政府施压,为消除影响维护稳定,受损的多是国有林场,加速了国有林资源的流失。为加大对国有林权的保护力度,应将国有林场经营面积不得减少作为一项硬性指标列入地方政府考核指标体系,作为国有林场场长业绩考核的重要内容和国有林场改革验收的重要指标。二是切实加强森林病虫害防治和护林防火工作全面加强病虫害防治体系建设,做好预测测报、检疫、林业有害生物普查工作,坚持科研和技术推广并举,因地制宜,科学防治,不断增强科技防治力度。加大宣传力度,群众性防治与专业性防治相结合,强化火源管理,消除各种火险隐患,加强值班值守,及时准确上报火情。将病虫害防治经费与防火经费全额纳入地方预算,解决因资金缺乏造成的技术手段落后、设施设备陈旧等问题,提高国有林场保护森林资源的能力。

     六要转理念。一是完成由森林经营向经营森林的转变经营森林是运用市场经济理论对森林生态系统各要素进行科学合理整合优化,以发挥森林多功能作用的一种理念和生产活动,而传统的森林经营单以森林为对象,重林木培育,受政府引导较多。当前,国有林场发展应积极转变思路,由单一的森林经营向多元的经营森林转变,坚持生态建设产业化、产业发展生态化的思路,将生态林业和民生林业推向更高水平,充分发挥森林资源的普惠性多功能作用。二是完成向更好发挥国有林业森林功能的转变。要发挥社会功能国有林场发展要依托现有林场森林资源大力发展林下经济、森林旅游等林业产业,带动林农增收致富,拉动经济发展,扩大社会就业,推动产业结构调整,更有效的发挥其森林社会功能。三是发挥碳汇功能森林是陆地最大的储碳库和最经济的吸碳器,与工业减排相比,森林固碳具有投资少、代价低、综合效益大的优点。国有林场要积极开展碳汇造林,探索森林碳汇交易,发挥其森林碳汇服务功能。要发挥文化功能国有林场作为传播生态文化的主力军,要把森林作为传播生态文化的重要载体,依托森林公园、自然保护区创建生态文化教育示范基地,积极推进以国有林场、森林公园为背景的小说、诗歌,影视作品的创作,挖掘和释放森林生态文化潜力。

    (承德市国有林场管理局:张成刚  赵明明)

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